A presença de grupos armados estrangeiros em território brasileiro não é só segurança pública. A Constituição trata o tema como questão de soberania nacional e de terras indígenas. O art. 1º, inciso I, coloca a soberania como fundamento da República. A União assegura a defesa nacional. As Forças Armadas destinam-se à defesa da Pátria e à integridade do território. Quando a incursão ocorre em terra indígena, a gravidade aumenta: o art. 20, inciso XI, classifica essas terras como bens da União, e o art. 231 da Constituição atribui ao poder público o dever de protegê-las e de proteger os bens das comunidades.
Não há, neste recorte, operação nomeada, número de inquérito, data de flagrante ou identificação de grupo. O que se examina é o quadro constitucional. A entrada de criminosos estrangeiros no País aciona competências federais concretas: polícia de fronteiras, apuração de crimes contra bens, serviços e interesses da União, inquérito civil e defesa judicial dos direitos das populações indígenas. Não aciona, por si só, a intervenção federal do art. 34, inciso II. Essa medida depende da dimensão dos fatos e da caracterização jurídica feita pelas autoridades competentes.
O erro mais comum é reduzir o problema a um caso de polícia ostensiva estadual. Não é. Terra indígena é bem da União. Faixa de fronteira é fundamental para a defesa do território. Polícia federal nas fronteiras e polícia judiciária da União estão no art. 144. O Ministério Público Federal tem função própria no art. 129. Confundir essas esferas leva a outra leitura: a de que qualquer entrada de estrangeiro armado já seria invasão estrangeira apta a decretar intervenção. A Constituição não diz isso.
O que a Constituição diz sobre soberania
O art. 1º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 abre o Título I, Dos Princípios Fundamentais. A República, formada pela união indissolúvel dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político. A soberania é o primeiro fundamento. É o ponto de partida da organização do Estado.
O art. 21, inciso III, compete à União assegurar a defesa nacional. O inciso IV reserva à União permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente. A regra é a vedação. Grupo armado estrangeiro que entra sem essa autorização não se confunde com força estrangeira autorizada. Também não se confunde, automaticamente, com invasão estrangeira no sentido do art. 34, inciso II. A qualificação jurídica depende dos fatos e da autoridade competente para qualificá-los.
O art. 21, inciso XXII, compete à União executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras. O art. 22 reserva à União legislar sobre populações indígenas (inciso XIV), sobre emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros (inciso XV), sobre a competência da polícia federal (inciso XXII) e sobre defesa territorial (inciso XXVIII). O desenho é federal. Estado e Município não absorvem essas matérias.
O art. 142 destina as Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. São instituições nacionais permanentes e regulares, sob a autoridade suprema do Presidente da República. A defesa da Pátria e a integridade do território nacional estão no núcleo dessa destinação. Isso não transfere à caserna a polícia judiciária da União nem apaga o art. 144. A Constituição distribui funções. Não as funde.
O art. 20, § 2º, define a faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura ao longo das fronteiras terrestres como faixa de fronteira, considerada fundamental para a defesa do território nacional, com ocupação e utilização reguladas em lei. Terras indígenas recaem com frequência sobre essa faixa. A sobreposição junta, no mesmo espaço, bem da União, defesa do território e direitos originários das comunidades. A soberania nacional e as terras indígenas aparecem, nesse ponto, no mesmo mapa constitucional.
Terras indígenas são bem da União?
Sim. O art. 20, inciso XI, inclui entre os bens da União as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios. O dispositivo está no Capítulo II do Título III, Da União. A titulação constitucional é federal.
Ser bem da União não transforma a terra indígena em terra disponível para qualquer uso da administração. O art. 231 da Constituição reconhece aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Compete à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. Os dois artigos se leem juntos. O art. 20, XI, fixa o titular do bem. O art. 231 fixa o regime de proteção e o usufruto das comunidades.
O § 1º do art. 231 define terras tradicionalmente ocupadas pelos índios como as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. O § 2º destina essas terras à posse permanente das comunidades e assegura o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. O § 4º declara as terras inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis.
O § 5º veda a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido o retorno imediato logo que cesse o risco. O interesse da soberania, quando autorizado pelo Congresso, não apaga o direito ao retorno. O § 6º declara nulos e extintos os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse dessas terras, ou a exploração das riquezas naturais nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar.
Incursão armada em terra indígena, portanto, não é só invasão de área ocupada por comunidade. É ofensa a bem da União, a direitos originários, a posse permanente e a usufruto exclusivo. É também, quando ocorre na faixa de fronteira, questão de defesa do território. A polícia que apura crime contra bem da União é a polícia federal. O órgão que defende judicialmente os direitos das populações indígenas é o Ministério Público Federal.
O que o art. 231 da Constituição protege
O art. 231 da Constituição está no Título VIII, Da Ordem Social, no capítulo Dos Índios. Protege organização social, costumes, línguas, crenças, tradições e os direitos originários sobre as terras tradicionalmente ocupadas. A União demarca, protege e faz respeitar todos os bens das comunidades. A proteção não se esgota no traçado do mapa. Alcança o território, as riquezas do solo, dos rios e dos lagos e a reprodução física e cultural.
O art. 232 completa o regime: os índios, suas comunidades e organizações são partes legítimas para ingressar em juízo em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministério Público em todos os atos do processo. A legitimidade das comunidades não exclui o Ministério Público. O art. 129, inciso V, já havia atribuído ao Ministério Público a função de defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas.
Quando grupo armado estrangeiro circula em terra indígena, o bem jurídico não é só a ordem pública local. São os direitos originários, a posse permanente, o usufruto exclusivo, a incolumidade das comunidades e o próprio bem da União. Este texto não afirma fato concreto não publicado por Polícia Federal, Supremo Tribunal Federal, Presidência da República ou Diário Oficial da União. A comprovação de ameaça, restrição de acesso ou ocupação armada cabe às autoridades com atribuição.
A Constituição reserva à União legislar sobre populações indígenas (art. 22, XIV). Estado-membro não legisla sobre o regime dessas terras. O art. 231, § 5º, menciona o interesse da soberania do País como hipótese excepcional de remoção, sempre após deliberação do Congresso Nacional e com retorno imediato quando cessar o risco. Soberania e terra indígena não se excluem. A soberania justifica medida excepcional, controlada pelo Congresso. Não justifica abandono da proteção. Tampouco transforma toda incursão criminosa em hipótese automática de remoção ou de intervenção federal.
Qual o papel da PF e do MPF
O art. 144 declara a segurança pública dever do Estado, direito e responsabilidade de todos. O § 1º institui a polícia federal como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira. Destina-se a apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei. Destina-se também a prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho. Destina-se a exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras. Destina-se a exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
A polícia federal nas fronteiras está no art. 144, § 1º, inciso III. Não é atribuição residual. É função constitucional. O inciso I alcança o crime praticado em detrimento de bem da União. Terra indígena é bem da União. Crime praticado contra esse bem, ou contra serviço ou interesse da União na área, cai na polícia judiciária federal. O inciso IV reserva à polícia federal, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. Polícia militar estadual e polícia civil estadual não substituem essa exclusividade.
A repercussão internacional, prevista no mesmo inciso I, reforça o enquadramento quando o fato envolve entrada, permanência ou atuação de grupo armado estrangeiro. A Constituição não exige que o crime seja só doméstico para a polícia federal atuar. Tráfico, contrabando e descaminho já estão no inciso II.
O Ministério Público Federal atua no outro polo da mesma cadeia. O art. 129 lista as funções institucionais do Ministério Público. O inciso I compete-lhe promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei. O inciso III compete-lhe promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. O inciso V compete-lhe defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas. O inciso VIII compete-lhe requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial.
Inquérito civil e ação civil pública não substituem o inquérito policial. Também não dependem dele para proteger patrimônio público, meio ambiente e direitos das populações indígenas. Em terra indígena, os dois caminhos cabem: o crime contra bem da União e contra as comunidades, e a tutela coletiva dos direitos territoriais. O art. 129, inciso II, ainda incumbe o Ministério Público de zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos aos direitos assegurados nesta Constituição. Se o poder público omite proteção de terra indígena ou de faixa de fronteira, a omissão também entra no campo de atuação do órgão.
A distribuição é esta. A polícia federal investiga o crime, exerce a polícia de fronteiras e a polícia judiciária da União. O Ministério Público Federal promove a ação penal, instaura inquérito civil, ajuíza ação civil pública e defende judicialmente os direitos das populações indígenas. As Forças Armadas defendem a Pátria e a integridade do território, nos termos do art. 142, sem absorver a polícia judiciária. Nenhum desses órgãos precisa da decretação de intervenção federal para exercer a atribuição ordinária.
A intervenção federal é automática?
Não. O art. 34 estabelece que a União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto nas hipóteses taxativas do próprio artigo. A regra é a não intervenção. A exceção exige enquadramento. O inciso I autoriza a intervenção para manter a integridade nacional. O inciso II, para repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra. O inciso III, para pôr termo a grave comprometimento da ordem pública.
Invasão estrangeira, no inciso II, não é sinônimo automático de entrada de criminosos estrangeiros. A Constituição usa a expressão no capítulo Da Intervenção, ao lado da invasão de uma unidade da Federação em outra. O sentido é o de ofensa à integridade territorial da Federação, com dimensão e caracterização jurídica próprias. Grupo armado estrangeiro que pratica crime no território brasileiro pode configurar, conforme os fatos, crime comum, crime contra bem da União, tráfico, contrabando, usurpação ou outra tipificação legal. Pode, em tese, em quadro de outra dimensão, aproximar-se da hipótese de invasão. A passagem de uma qualificação à outra não é automática. Depende da dimensão dos fatos e da caracterização jurídica pelas autoridades competentes.
O art. 36 disciplina a decretação. Nos casos do art. 34, incisos I, II e III, a Constituição não exige a requisição judicial prevista para outras alíneas. Exige decreto que especifique amplitude, prazo e condições de execução e, se couber, nomeie o interventor, com submissão ao Congresso Nacional no prazo de vinte e quatro horas. A intervenção é ato político-jurídico da União, com controle congressual. Não é efeito automático de notícia de estrangeiro armado em terra indígena.
O inciso III do art. 34, grave comprometimento da ordem pública, também não é automático. A gravidade precisa ser caracterizada. A existência de crime, ainda que grave, não dispensa essa caracterização. A polícia federal, as Forças Armadas, no limite de suas destinações, e o Ministério Público Federal continuam com as competências ordinárias enquanto a União não decreta intervenção. A Constituição não condiciona o art. 144 nem o art. 129 à abertura do art. 34.
A conclusão constitucional é restrita. A presença de grupos armados estrangeiros em território brasileiro atinge a soberania, a defesa nacional e, quando ocorre em terra indígena, um bem da União protegido pelo art. 231 da Constituição. A polícia federal nas fronteiras e a polícia judiciária da União têm atribuição. O Ministério Público Federal tem inquérito civil, ação civil pública e defesa judicial das populações indígenas. A intervenção federal para repelir invasão estrangeira existe no art. 34, II. Não se dispara pela mera entrada de criminosos estrangeiros. Depende da dimensão dos fatos e da caracterização jurídica pelas autoridades. O recorte dos arts. 1º, 20, 144, 231 e 34 continua no núcleo da legislação constitucional acompanhada no QbStudy.com.